Dopo la bocciatura referendaria, sono state create dieci Città metropolitane (Torino la più vasta d’Europa), ma le sperequazioni economiche e i problemi essenziali, sono irrisolti – I sindaci dei piccoli Comuni, veri e propri volontari, senza alcuna indennità – Urgente un nuovo modello di governance
L’attuale assetto delle Città metropolitane e delle Province è frutto del tentativo di riforma della Costituzione, avviato nel decennio scorso.
I fatti sono noti: l’idea di partenza era la soppressione delle Province, prevista dalla Costituzione, attraverso una modifica; e nel frattempo a questi Enti sono state sottratte risorse finanziarie e personale – ma non le competenze – in attesa che la riforma portasse alla eliminazione definitiva. Il referendum costituzionale del 4 dicembre 2016, che doveva confermare la legge costituzionale di riforma, è stato però bocciato da circa il 60% degli elettori, sancendo cosi l’affossamento delle modifiche costituzionali. In attesa del referendum è stata comunque approvata una legge di riordino delle Province, alcune delle quali trasformate in Città metropolitane: in pratica le Province dei capoluoghi più importanti.
Tralasciando i molteplici aspetti contraddittori della riforma, la legge n. 56 del 2014 più conosciuta come “Legge Delrio” prevede, tra l’altro, che l’incarico di sindaco metropolitano, di vicesindaco, di consigliere metropolitano e di componente della conferenza metropolitana sia esercitato a titolo gratuito.
Di fatto quindi a tutti gli amministratori della Città Metropolitana non è corrisposta alcuna indennità e/o emolumento, contrariamente a quanto avviene per i Comuni dove tali indennità sono corrisposte, ovviamente in maniera diversificata in base alla consistenza della popolazione.
A riprova dell’importanza della funzione pubblica di amministratore e della necessità di prevedere un‘indennità per il ristoro del tempo e dell’impegno dedicati, recentemente tali indennità per i Comuni sono state significativamente aumentate, arrivando in alcuni casi a raddoppiare il valore degli importi iniziali. Non solo, anche per i Presidenti delle Province è stato introdotto uno specifico emolumento, rapportato a quello del Sindaco del Comune capoluogo.
Nulla è invece previsto per gli amministratori delle Città metropolitane!
La scelta iniziale di escludere le indennità era giustificata (erroneamente) dal fatto che gli amministratori delle Città metropolitane sono scelti tra i Sindaci e i Consiglieri Comunali del territorio e da questi eletti: sono, cioè, soggetti che già ricoprono un incarico politico-amministrativo in altri Enti, chiamati a svolgere la funzione di amministratore anche presso la Città Metropolitana. Inoltre il Sindaco della Città Capoluogo è anche – per legge – il Sindaco della Città Metropolitana. Di conseguenza, godendo già tutti gli amministratori di indennità presso gli Enti di primo livello, la funzione pubblica presso la Città metropolitana – ente di secondo livello – è gratuita.
Una lettura solo ideologica – e veloce – della norma e della situazione complessiva potrebbe anche apparire plausibile; se non che occorre considerare che molto spesso, a parte il Sindaco, tutti gli altri amministratori sono spesso sindaci o consiglieri di piccoli comuni, dove le indennità sono molto basse, appena sufficienti a remunerare l’impegno che tali piccole realtà richiedono.
Non per nulla, si usa dire che i sindaci dei piccoli Comuni sono dei veri e propri volontari.
La complessa funzione di governo di un Ente di area vasta – nel caso della Città metropolitana di Torino comprende 312 Comuni, con un territorio che è più vasto della Regione Liguria, il più vasto delle aree metropolitane d’Europa – è svolta a tempo pieno, tutto l’anno, per un intero mandato amministrativo di cinque anni, senza alcuna indennità.
Per capire come questa impostazione trovi gravissimi limiti non serve scomodare gli antichi greci e Pericle – che già nel V secolo avanti Cristo aveva preteso che le cariche politiche fossero retribuite, in modo da consentire che anche chi non era abbastanza ricco da vivere di rendita (senza lavorare) potesse iniziare a partecipare alla vita politica.
La scelta era evidentemente frutto di un grave errore di valutazione: si riteneva, cioè, che la riforma della Costituzione avrebbe soppresso definitivamente gli Enti di area vasta e, di conseguenza, il breve periodo intermedio di vita potesse essere assicurato anche a titolo gratuito.
Oggi, però, le Città Metropolitane sono una realtà costituzionalmente viva e una articolazione territoriale dello Stato: occorre perciò ripensare anche il modello di governance, assieme alle caratteristiche e al funzionamento e remunerazione degli organi.
Simili riflessioni hanno portato, di recente, alla presentazione di una proposta di legge, la n. 3339 – Modifiche alla legge 7 aprile 2014, n. 56, per l’istituzione della giunta metropolitana e in materia di indennità di funzione per l’esercizio della carica di sindaco metropolitano – presentata in data 27 ottobre 2021 e attualmente assegnata alla I Commissione Affari Costituzionali in sede Referente il 20 aprile 2022.
Come si legge nell’introduzione “la proposta di legge ha lo scopo di superare la «solitudine» di chi ricopre la carica di sindaco metropolitano attraverso l’istituzione della giunta metropolitana (…) il ruolo di amministratore delle città metropolitane, come quello di amministratore comunale, ha acquisito una rilevanza primaria nell’esercizio delle funzioni istituzionali connesse alle cariche elettive. La proposta di legge intende inoltre adeguare la misura delle indennità previste per chi ricopre l’incarico di sindaco metropolitano, in considerazione dell’elevato livello di responsabilità amministrativa. Un incremento ragionevole delle indennità spettanti ai sindaci metropolitani e la previsione di un’adeguata indennità per i componenti della giunta metropolitana, che vedrebbero equiparata la loro indennità di funzione a quella prevista per gli assessori del comune capoluogo, potrebbero senza dubbio contribuire a riconoscere la specifica dignità di tali attività, ma anche a compensare gli oneri che esso inevitabilmente implica in termini di responsabilità.”
Di conseguenza si prevede che al sindaco metropolitano sia corrisposta un’indennità di funzione aggiuntiva pari al 50 per cento di quella a lui attribuita in quanto sindaco del comune capoluogo; ai componenti della giunta metropolitana sia attribuita un’indennità di funzione pari a quella prevista per gli assessori del comune capoluogo, mentre l’incarico di consigliere metropolitano e di componente della conferenza metropolitana, è esercitato a titolo gratuito. In pratica viene reintrodotta la giunta (come nei Comuni e nelle precedenti Province), prevedendo che gli assessori percepiscano una indennità rapportata a quella del comune capoluogo.
Questa proposta di legge, abbastanza recente come si è detto, si accompagna poi ad altre iniziative di riforma del testo unico degli enti locali, rischiando di fatto di essere travolta dai ritardi della riforma complessiva. Occorrerebbe invece darle dignità di precedenza, semplicemente perché mira a sanare un vulnus causato dall’equivoco legato all’eliminazione degli Enti di area vasta: oggi la Città metropolitana è soggetto responsabile degli investimenti legati al PNRR, cura le politiche ambientali, lo sviluppo del territorio, la manutenzione e realizzazione di strade e scuole, lo sviluppo economico, progetti e finanziamenti europei, svolge la funzione di stazione appaltante e centrale unica di committenza per i territori etc.
E’, in sintesi, un livello necessario di amministrazione del territorio che cura la rete dei comuni, raccoglie le istanze del territorio stesso, le sintetizza, le rappresenta agli ulteriori livello di governo. E’, di conseguenza, uno strumento indispensabile perché il concetto di sussidiarietà solidaristica, di ausilio, di aiuto e sostegno ai livelli inferiori di amministrazione, possa effettivamente realizzarsi, producendo effetti positivi e concreti per le comunità amministrate.
Giuseppe Formichella
