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PREMIERATO, PROVE TECNICHE DI PRESIDENZIALISMO

By 24/11/2023No Comments

L’analisi giuridica esaustiva di Ciro Santoriello sul disegno di legge voluto da Giorgia Meloni che da auspica un presidente del consiglio “primus inter pares” con un ruolo di assoluta preminenza sulla stessa compagine governativa – I risvolti di carattere prettamente partitico, che non valutano nel merito i contenuti di una riforma costituzionale – I pericoli di un premier forte e della mancanza di legittimazione da parte del parlamento – Il trabocchetto puerile se ci fosse la sfiducia – Un percorso per esautorare il ruolo del presidente della Repubblica – La firma di Mattarella

Come è noto, il Governo si accinge a presentare al Parlamento una nuova riforma istituzionale, che si concentra essenzialmente sulla forma di governo, proponendo quella che si è indicata come “premierato soft”, posto che lo scopo delle innovazioni sarebbe quello di conferire una più significativa rilevanza e centrali all’attuale figura del Presidente del Consiglio, che, da primus inter pares, andrebbe ad assumere invece un ruolo di assoluta preminenza all’interno della compagine governativa.
In particolare, la proposta di riforma inserirebbe nel testo costituzionale tre principali novità:
a) l’elezione diretta del presidente del consiglio; b) la contestualità tra l’elezione del presidente del consiglio e quella del parlamento, che avverrebbero su una sola scheda, con l’obbligo che la legge elettorale assicuri alle liste collegate al presidente del consiglio una maggioranza del 55% in ognuna delle due camere tramite un apposito premio;
c) l’impossibilità, in caso di dimissioni del presidente del consiglio o di sfiducia nei suoi confronti da parte del parlamento, di nominarne un altro, se non nell’ambito della stessa maggioranza e per la realizzazione dello stesso programma.
Una valutazione della riforma non è facile, anche perché il giudizio è inevitabilmente condizionato da una pluralità di fattori. In primo luogo, il giudizio in ordine alla proposta governativa è fortemente condizionato dalle preferenze politiche di chi si esprime. E’ agevole infatti, constatare come, nell’ambito dell’opinione pubblica, le posizioni intorno al disegno di modifica dell’assetto governativo si sono concentrate intorno a due poli che – come si è già riscontrato in altre analoghe occasioni a fronte di altre proposte di riforme istituzionali – corrispondono alla posizione dei diversi partiti politici rispetto alla compagine esecutiva, per cui, nei fatti e salvo isolate eccezioni, i partiti al governo si sono espressi in senso positivo verso la proposta di modifica costituzionale, mentre le opposizioni si esprimono in maniera fortemente critica nei confronti della stessa.
A questa contrapposizione, che pare essere prevalentemente dettata da ragioni di piccolo cabotaggio di carattere prevalentemente partitico, prescindendo quindi dal merito del contenuto della riforma, se ne affianca un’altra, maggiormente attenta ai caratteri della proposta di modifica istituzionale, ma parimenti non facilmente componibile visto che le opinioni in contrasto si dividono radicalmente intorno alla valutazione da dare con riferimento alla forma di governo del premierato.
Infatti, gli studiosi di diritto costituzionale formulano – anche in termini generali, prescindendo cioè da singole e concrete proposte di disegno costituzionale – un giudizio assai diversi intorno a forme di governo che vedono riconoscere significativa preminenza al premier di maggioranza, la cui posizione si affianca a quella del Capo dello Stato: di conseguenza, anche in relazione alla riforma Meloni, chi ritiene che una valorizzazione del ruolo del premier sia una scelta apprezzabile per garantire maggiore stabilità all’esecutivo sollecita una approvazione della riforma governativa, mentre suggerimenti opposti provengono da quanti contestano in termini generali la scelta del premier forte.
Nell’esporre alcune nostre brevi valutazioni sulla riforma, prescinderemo tanto da considerazioni di carattere politico – come quelle di chi afferma che la riforma in esame va arginata in quanto espressione di una volontà di rendere più forte il potere esecutivo in omaggio ad una concezione della forma di governo tipica della destra – quanto dal prendere posizione circa la validità o meno della scelta del “premierato forte”. Piuttosto, concentreremo le nostre riflessioni, da un lato, suoi profili di (eccessiva) originalità della riforma, come ricavabili da un confronto con esperienze straniere, e dall’altro da alcune contraddizioni interne alla riforma in grado di rendere l’adozione della stessa fortemente sconsigliabile – a meno che non si introducano alcune modifiche.
Quanto al primo aspetto, anche i promotori della riforma ci pare debbano riconoscere come in nessuna democrazia costituzionale al mondo una sola persona, il capo del governo concentra su di sé un controllo del potere esecutivo e di quello legislativo, senza rendere conto sostanzialmente a nessuno se non agli elettori del proprio operato.
Certo, è da tempo che l’opinione pubblica – stanca di instabilità governativa, trasformismi, cambi di maggioranza e ricorso frequente a «governi tecnici» privi di una legittimazione popolare – chiede riforme che, come spesso si legge, consentano che «la sera delle elezioni si possa sapere chi governa» e, d’altronde, nel corso di questi anni si è nei fatti assistito a forme di elezione diretta del presidente del consiglio.
Posto ciò, non può tuttavia sottacere che l’elezione diretta del presidente del consiglio è comunque un’anomalia: la figura del primo ministro, infatti, è tipica dei sistemi parlamentari, in cui è appunto il Parlamento, sede del potere legislativo, il depositario della volontà popolare, mentre gli altri poteri, compreso quello esecutivo, dipendono dalla legittimazione parlamentare. Non è un caso, quindi, che nei sistemi parlamentari il capo del governo sia nominato dal capo dello stato (il Presidente della Repubblica nel caso italiano o tedesco, il re o la regina nel caso spagnolo o britannico), per poi essere votato dal Parlamento, oppure direttamente eletto dal Parlamento stesso (come nel caso giapponese).
L’elezione diretta del capo del governo, invece, è tipica dei sistemi presidenziali, in cui sia il potere legislativo (il parlamento) sia l’esecutivo (il presidente, che a quel punto è sia capo dello stato sia capo del governo) sono eletti direttamente dal popolo, come ad esempio negli Stati uniti o in Francia. Rappresenta quindi un unicum istituzionale la scelta di far eleggere dai cittadini il presidente del consiglio, richiedendo però che lo stesso riceva la fiducia parlamentare (che viene ridotta a un passaggio formale senza significato), ed al contempo che lo stesso operi in un sistema istituzionale in cui è presente il Presidente della Repubblica – cui, a questo punto, non si sa bene che ruolo assegnare. Abbiamo detto che una forma di governo del genere non è presente in altri paesi democratici. Per la precisione, un’esperienza analoga è stata introdotta negli Anni Novanta in Israele, ma con risultati tutt’altro che soddisfacenti, tanto che la norma fu revocata meno di dieci anni dopo il suo varo. Non proprio un’esperienza esaltante…
Ad esiti contraddittori poi ci pare si presti la soluzione proposta per garantire stabilità all’esecutivo ed evitare i cosiddetti ribaltoni in Parlamento. Nel disegno costituzionale è prevista l’elezione contestuale di capo del governo e parlamento, lo stesso giorno, sulla stessa scheda elettorale e con un sistema che assicuri al presidente del consiglio, a prescindere dal risultato elettorale, una maggioranza assoluta in entrambe le camere.
Anche questa è una soluzione inedita nel quadro contemporaneo. Difatti, nei sistemi parlamentari si vota per il Parlamento che poi elegge il presidente dei ministri, mentre nei sistemi presidenziali si vota per il parlamento e per il Capo dello Stato accettando l’eventualità di avere un parlamento di colore politico diverso da quello del presidente – come può, ad esempio, riscontrarsi in Francia.
Non solo. Nel tentativo di privare qualsiasi spazio a “giochi” ed accordi parlamentari, in grado di alterare la presunta volontà popolare manifestatasi con la scelta del premier, si è prevista l’assegnazione alla forza politica il cui candidato alla presidenza del consiglio ha ottenuto la maggioranza dei voti del 55% delle due camere – in sostanza, un premio di maggioranza in grado di garantire al premier eletto una posizione all’interno del Parlamento non scalfibile in alcuno modo.
Orbene, se alle forze politiche di cui premier eletto è espressione viene assegnata automaticamente la maggioranza delle camere, che senso ha prevedere che il presidente del consiglio debba ricevere (a questo punto) l’automatica fiducia del Parlamento? Non sarebbe meglio, a questo punto, stabilire che il premier è eletto dai cittadini e stop, senza inutili passaggi parlamentare? Si dirà che in questo modo verrebbe ad essere esautorato il Capo dello Stato, ma questa osservazione non fa che sottolineare la contraddittorietà della riforma cui si era fatto cenno.
Insomma, normalmente in democrazia si deve scegliere: o c’è omogeneità politica tra governo e parlamento, ma si vota solo per il secondo (parlamentarismo), o si vota direttamente sia il parlamento sia il capo del governo, ma in maniera indipendente e accettando il rischio di coabitazione (presidenzialismo).
Il tutto senza considerare che la Corte Costituzionale già due volte (prima contro il «Porcellum» di Roberto Calderoli e poi contro «l’Italicum» di Matteo Renzi) ha bocciato la possibilità di un premio di maggioranza che non preveda almeno una soglia minima di accesso, per cui la soluzione prospettata nella riforma si pone in contrasto con le chiare indicazioni del giudice delle leggi.
Non priva di criticità è anche il terzo profilo di novità della riforma ovvero la cosiddetta «norma anti-ribaltoni», scelta che di fatto esautora il Parlamento da ogni possibilità di controllo sull’operato del Governo, impedendo di fatto la possibilità di esprimere la sfiducia nei confronti del presidente del consiglio.
Si prevede, infatti che nel caso che un presidente del consiglio venga sfiduciato dal parlamento oppure decida spontaneamente di dimettersi, il Presidente della Repubblica lo possa sostituire solo con un parlamentare eletto nelle stesse liste, e solo per realizzare il programma del capo del governo eletto dai cittadini, residuando come alternativa il ritorno al voto.
Al di là della circostanza che, in caso di approvazione di tale disciplina, il Presidente della Repubblica viene ad essere ridotto a una figura sostanzialmente ornamentale, la cui presenza davvero ha poco senso nel nuovo assetto istituzionale, non si comprende perché il Capo dello Stato possa sostituirlo solo con un parlamentare eletto nelle stesse liste ed in particolare quale ostacolo tale previsione possa rappresentare per la nascita in Parlamento di nuove maggioranze.
Per comprendere la nostra critica, facciamo un esempio. Tizio è eletto Presidente del Consiglio con l’appoggio delle liste/partiti X, Y, e Z; a seguito di disaccordi interni alla maggioranza, Tizio è costretto a dimettersi mantenendo solo l’appoggio di solo una parte del proprio partito Z, visto che la parte 1 del partito Z non intende più sostenerlo; a questo punto, la parte 1 del partito Z e di partiti Y e X propongono al Capo dello Stato di nominare come premier Caio, appartenente al parte 1 del partito Z, sostenendo che lo stesso sarebbe sostenuto dalla parte 1 del partito Z, dai partiti Y e X, componenti dell’originaria maggioranza, più il partito W, che va ad aggiungersi alla precedente lista vincente alle elezioni. In questo caso, la nomina di Caio a nuovo premier risponde da un lato al dictum della riforma (è infatti stato eletto all’interno della lista del premier uscente), ma la maggioranza che lo sostiene è diversa da quella originaria. Insomma, una riforma che – pur se risponde ad esigenze indiscutibili, come, dimostrato dal placet alla presentazione alle Camere da parte della Presidenza della Repubblica – ha bisogno senz’altro di modifiche e miglioramenti.

Ciro Santoriello