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SI RIFLETTA SULL’AUTONOMIA DIFFERENZIATA L’ITALIA DELLE REGIONI DIVISA TRA NORD E SUD

By 20/03/2024No Comments

Il pericolo è dietro l’angolo: cosa si nasconde dietro le “ulteriori riforme di autonomia” contenute nel disegno di legge approvato al Senato ed ora all’esame della Camera – Una forte sperequazione tra risorse economiche, erariali e condizioni sociali – Lo Stato ne trarrebbe maggiori vantaggi – Verrebbe meno  il dettato costituzionale su equità sociale, politica, economica

Lo scorso mese di gennaio il Senato ha approvato un progetto di legge (ora all’esame della Camera) che si propone di attribuire ad alcune Regioni “ulteriori forme di autonomia”.
Si tratta di una possibilità prevista dall’art. 116 della Costituzione (nel testo che fu riscritto con la riforma costituzionale del 2001), il quale consente appunto che in varie materie (alcune molto rilevanti, come per esempio: tutela e sicurezza del lavoro; istruzione; tutela della salute; governo del territorio; energia; ambiente; previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali) una legge statale, approvata però a maggioranza assoluta delle Camere e previa intesa con la Regione interessata, assegni alle Regioni a statuto ordinario maggiori poteri e particolari condizioni di autonomia.
Fra il 2017 e il 2018 varie Regioni italiane avevano assunto iniziative per ottenere questo risultato: l’Emilia-Romagna, la Lombardia, il Veneto, il Piemonte, la Campania, la Liguria, il Lazio, le Marche, la Toscana e l’Umbria. In quell’occasione, le proposte erano state piuttosto diverse fra loro ed erano inserite in procedimenti articolati e complessi, nessuno dei quali, però, è giunto al termine. Quelle stesse proposte avevano suscitato un intenso dibattito (oltre che per i profili tecnico-giuridici legati all’attuazione dell’art. 116 Cost.) sugli esiti che l’autonomia differenziata avrebbe potuto avere rispetto a un tema cruciale: la progressiva disuguaglianza fra i territori come temuta conseguenza del riconoscimento ad alcune Regioni di ulteriori forme di autonomia.
Fra i moltissimi contributi di quel dibattito, sembra utile ricordare alcune considerazioni formulate da Valerio Onida (costituzionalista e già Presidente della Corte Costituzionale) in un convegno organizzato dal Consiglio Regionale del Piemonte nel 2019: osservava Onida, in quell’occasione, che sul tema dell’autonomia differenziata “vi è un equivoco strisciante: perché spesso sotto la veste di una richiesta di maggiore autonomia si cela, in realtà, una richiesta di riduzione del grado di solidarietà economico-finanziaria nei confronti di altri territori”; “in un sistema che sia autonomistico ma anche solidaristico, è evidente che non tutto il gettito riscosso nelle Regioni più ricche può restare nel loro rispettivo territorio, altrimenti verrebbe meno ogni meccanismo di tipo economico-finanziario diretto a compensare, per quanto possibile, le disuguaglianze di gettito e consentire di perseguire l’eguaglianza nel godimento dei diritti fondamentali fra tutti i cittadini, indipendentemente dal luogo in cui risiedono, voluta dalla Costituzione: ad esempio, per quanto riguarda il servizio sanitario nazionale di tipo universalistico”.
Ma, chiariva Onida, “il perseguimento dell’autonomia differenziata non ha nulla a che fare – bisogna dirlo chiaramente – col tema del residuo fiscale. Non si chiede che una maggiore quota, o tanto meno la totalità, delle risorse prelevate in una Regione resti nel suo territorio, ma che una quota maggiore delle risorse spese nel proprio territorio venga amministrata dalla Regione invece che dallo Stato. Con il riconoscimento di ulteriori forme di autonomia si avrebbe un trasferimento di risorse dallo Stato alla Regione, ma non un trasferimento di risorse dal territorio di una Regione a quello di altre. Una parte di ciò che prima era speso dallo Stato nel territorio di quella Regione verrà ad essere speso invece da quest’ultima”. Il problema della disuguaglianza fra territori, come minaccia tipica dell’autonomia differenziata, continua però ad aleggiare anche nella discussione attuale (forse anche alimentato dal fatto, propriamente politico, che il progetto di legge approvato dal Senato si deve a un’iniziativa del Ministro per gli Affari Regionali e le Autonomie). Volendolo ridurre al suo profilo giuridico formale, questo problema potrebbe non avere ragione di porsi: la legge statale che voglia conferire alle Regioni ulteriori forme di autonomia dovrebbe comunque rispettare i principi fondamentali della Costituzione, fra i quali il principio di unità e indivisibilità della Repubblica previsto dall’art. 5 Cost. (che la Corte Costituzionale ha interpretato come divieto di alterare stabilmente i “legami di solidarietà tra la popolazione regionale e il resto della Repubblica”) e l’inderogabile dovere di “solidarietà politica, economica e sociale” contenuto nell’art. 2 Cost.
A rigore, quindi, se il diritto fosse un sistema “chiuso” e “formale” come la matematica (un sistema, quindi, nel quale ogni proposizione è, per definizione, coerente e non contraddittoria con le altre) il caso di una legge sull’autonomia differenziata che crei disuguaglianza sostanziale non si dovrebbe verificare.
Ma poiché le cose stanno diversamente, ci si continua a domandare se il percorso verso l’autonomia differenziata non rischi di condurre a disuguaglianze economiche e sociali fra i cittadini.
Uno dei problemi maggiormente discussi riguarda la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (i “Lep”).
La proposta all’esame della Camera prevede infatti che l’attribuzione alle Regioni di ulteriori forme di autonomia debba necessariamente venire preceduta dalla definizione dei Lep, così da fissare un livello di tutela dei diritti uniforme per tutti i cittadini. Alcuni obiettano però che la Costituzione non prevede la definizione di livelli essenziali in tutte le materie interessate dall’autonomia differenziata: quindi, per quelle materie in cui non è previsto che siano definiti i Lep, le Regioni potrebbero ottenere ulteriori forme di autonomia senza che venga garantita uniformità sul territorio nazionale.
Questa obiezione coglie quindi il fatto che laddove i Lep non siano previsti (come per esempio: in materia ambientale), l’attribuzione alle Regioni di particolari forme di autonomia potrebbe comunque dare luogo a casi di disuguaglianza economica e sociale. Si è poi osservato che, secondo il disegno di legge, la definizione dei Lep dovrebbe basarsi sulle ipotesi formulate dalla commissione tecnica per i fabbisogni standard: in questo modo – si è notato – si verifica però un’inversione di processo, perché invece di definire i fabbisogni necessari per soddisfare i diritti in modo uniforme, e su questa base determinare quindi l’ammontare delle risorse che occorrono (come suggerito anche dalla Corte costituzionale), ci si fonda sulle risorse disponibili e da qui si definiscono i livelli essenziali di tutela dei diritti.
Un altro significativo problema è rappresentato dal dove reperire le risorse necessarie per consentire alle Regioni di esercitare le nuove attribuzioni che verrebbero ad esse conferite. Il disegno di legge impone che dalle nuove forme di autonomie non derivino maggiori costi per la finanza pubblica; e poiché i finanziamenti alle Regioni (che sono comunque basati sulla compartecipazione a uno o più tributi erariali) non devono nel complesso alterare il saldo complessivo del bilancio statale, per aumentare i trasferimenti a una Regione dovrebbe corrispondentemente ridursi il finanziamento allo Stato, riduzione da commisurarsi in modo diverso da Regione a Regione. Sviluppando fino in fondo questa impostazione, ne dovrebbe derivare che siccome la capacità fiscale per abitante è differente tra Regione e Regione, così come le dotazioni materiali individuali, e poiché queste diversità incidono sullo sviluppo economico, sulla coesione e sulla solidarietà sociale (e quindi anche sugli squilibri economici e sociali), la garanzia di uniforme esercizio dei diritti richiederà la destinazione di significative risorse ai territori più svantaggiati.
Tuttavia questo modello, oltre a richiedere un’ampia e strutturale ridefinizione degli equilibri interni alla finanza pubblica complessivamente considerata (nel senso soprattutto dell’incremento delle risorse destinate all’attuazione dei Lep, da compensare con la diminuzione di quelle al momento destinate ad altre spese), è guardato con scetticismo dal Servizio del Bilancio del Senato, sia perché l’invarianza complessiva della finanza pubblica sembra incompatibile con le esigenze perequative (che necessariamente richiedono l’impiego di maggiori risorse, a meno di ipotizzare che le Regioni con maggiori risorse accettino di redistribuire una parte delle risorse a quelle meno dotate finanziariamente), sia perché l’acquisizione di nuove funzioni e competenze da parte delle Regioni comporterà necessariamente (secondo i funzionari parlamentari) un aumento delle relative esigenze di finanziamento, non compensabile, per via della riduzione delle economie di scala derivante dalla presenza di costi fissi, tramite la corrispondente diminuzione delle esigenze di finanziamento dello Stato.
Ci si domanda quindi se le compartecipazioni ai tributi erariali a favore delle Regioni saranno sufficienti a finanziare l’incremento delle attribuzioni delle Regioni, il che – se anche si verificasse – chiama nuovamente in causa il tema del “residuo fiscale”.
Il residuo fiscale regionale corrisponde infatti al saldo tra spese ed entrate del settore pubblico riferite a ciascuna Regione e rappresenta quindi la differenza tra quanto una Regione riceve dal sistema pubblico in termini di spesa (trasferimenti ed altre forme di intervento) e quanto versa in termini di tributi o altre forme di entrate pubbliche.
Incidere sul residuo fiscale per finanziare l’autonomia differenziata si discosta dalla visione offerta all’epoca dal Presidente Onida e, soprattutto, pone il dilemma principale: come conciliare il fatto che le Regioni possano avere più dotazioni finanziarie in forza del loro maggiore gettito fiscale con il fatto che i cittadini, invece, richiedono prestazioni che non dipendono dalle imposte che essi pagano, ma dalle personali condizioni di benessere, di bisogno o di disagio.
Si deve quindi riflettere su quali possano essere gli effetti dell’autonomia differenziata rispetto al quadro attuale (ma soprattutto: ai doveri imposti dalla Costituzione) relativamente alla distribuzione territoriale delle risorse pubbliche per aree regionali.
L’Ufficio Parlamentare di Bilancio della Camera dei Deputati aveva già chiarito nel 2017 che “gran parte della redistribuzione tra aree territoriali è semplicemente il risultato dell’interazione tra programmi di spesa di cui i beneficiari ultimi sono gli individui sulla base di caratteristiche che prescindono dall’area di residenza – quali l’età, lo stato di salute, il reddito – e delle modalità di finanziamento di tali programmi”.
Il problema è quindi quello di coniugare una redistribuzione basata sui bisogni con un finanziamento dell’autonomia differenziata fondato, invece, sulla capacità fiscale.
Il progetto di legge in discussione non chiarisce fino in fondo come risolvere questo problema. Sono stati proposti, e continuano a venire elaborati, alcuni modelli per finanziare l’evoluzione dell’ordinamento verso l’autonomia differenziata. Uno di questi prevede, per esempio, che alle Regioni venga assegnata una quota fissa di compartecipazione al gettito erariale, lasciando ad esse la responsabilità di adottare meccanismi di efficienza che consentano di finanziare i fabbisogni: una Regione efficiente riuscirà così ad accantonare le risorse che avanzano (frutto, quindi, della differenza fra la quota risultante dalla compartecipazione e una spesa pubblica regionale virtuosa), ma laddove invece le risorse risultino insufficienti sarà sempre la Regione a dover colmare il disavanzo (inevitabilmente facendo ricorso alla propria capacità di imporre nuovi tributi, capacità che dovrebbe però, a sua volta, essere ridefinita anche a livello normativo, essendo tuttora incompiuta la riforma del c.d. “federalismo fiscale”).
Secondo questo modello, i bilanci delle Regioni dovrebbero venire modificati, includendo una voce dedicata alla componente di finanziamento specificatamente dedicata alle nuove competenze ottenute con l’autonomia differenziata, anche se senza formale vincolo di destinazione (similmente a quanto accade per Regioni a Statuto speciale).
Un altro modello di finanziamento potrebbe invece basarsi sulla revisione periodica della quota di compartecipazione al gettito erariale, con l’obiettivo di adeguare dinamicamente la corrispondenza tra la capacità fiscale e fabbisogni di spesa.
Mentre la discussione sul progetto di legge prosegue alla Camera, dunque, molti sono ancora i temi da risolvere.
Su tutti, però, prevale la necessità di definire chiaramente verso quale obiettivo l’autonomia differenziata intende dirigersi e, in particolare, l’esigenza di avere piena consapevolezza di quali effetti la riforma potrà concretamente avere rispetto alle garanzie di uguaglianza e solidarietà imposte dalla Costituzione, garanzie che costituiscono del resto i principi fondanti della Repubblica.
Il tema di come finanziare l’autonomia differenziata, assicurando nel contempo la doverosa distribuzione delle risorse sulla base dei bisogni, è indubbiamente legato al problema della disuguaglianza.
Porre attenzione a non alterare il nesso fra distribuzione delle risorse e condizioni personali di bisogno non è, del resto, soltanto una necessità imposta dal rispetto dalla Costituzione: è anche il necessario presupposto per dare significato al concetto di “uguaglianza di opportunità”, non solo nella sua nozione più diffusa (intesa come “opportunità di partecipare alla pari nel mercato”, ben sintetizzata da Elena Granaglia), ma anche nella sua concezione di “compensazione delle disuguaglianze dovute a circostanze” (che si deve a John Roemer) e in quella di “uguaglianza di capacità” (elaborata da Amartya Sen e Martha Nussbaum).
L’uguaglianza di capacità, in particolare, richiede di assicurare a tutti la possibilità, se lo desiderano, di raggiungere gli obiettivi ricercati, perché (ancora con le parole di Elena Granaglia) l’uguaglianza di opportunità come compensazione delle disuguaglianze dovute a circostanze rimane “una visione competitiva/disuguale delle opportunità. Solo chi si sforza, alla fine, ne gode. Al contempo, non riesce a distinguere con precisione il caso dallo sforzo, dando luogo a un rischio strutturale di imputare alla responsabilità individuale esiti che sono casuali e viceversa”.
Invece, l’uguaglianza di capacità “chiedendo di assicurare a tutti e tutte l’opportunità di accedere a una base/un «pavimento» di condizioni che le persone hanno ragione di apprezzare in quanto riflesso della comune uguaglianza morale e, con essa, della dignità umana, […] va oltre alla visione competitiva/disuguale delle opportunità.”

Se l’obiettivo è, quindi, “permettere di accedere a uno standard di vita che rappresenta per tutti e tutte il requisito per una vita civile” (obiettivo che collima del resto con il “pieno sviluppo della persona umana”, posto dall’art. 3 a fondamento del principio di uguaglianza sostanziale), la definizione di un modello di autonomia regionale capace di garantire una distribuzione delle risorse non basata sulle differenze di benessere cristallizzate nel passato, ma orientata ad assicurare a tutti l’accesso alle condizioni di uguaglianza, resta un’esigenza che non può venire trascurata.
Luca Geninatti Saté